经省政府第82次常务会议研究，《省政府关于进一步加快推进铁路发展的意见》于2021年5月29日正式出台。这是一份截至目前系统性、前瞻性、政策性最为完整、“十四五”全国范围内出台最早的省级铁路政策性文件，这也是一份构建“轨道上的江苏”的纲领性文件。

制订背景

1、国家层面出台的交通和铁路方面新规划新政策，是制定《意见》的重要遵循。党中央、国务院高度重视交通和铁路的先行发展，先后印发了《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》（2021-2050）；国务院办公厅先后转发国家发改委等部委《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》、《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》；国家铁路集团出台了《新时代交通强国铁路先行规划纲要》。

2、江苏铁路“十三五”发展实践，是制定《意见》的基础条件。“十三五”，是我省铁路建设发展史上投资规模最大、建成开通项目最多、发展成效最好、人民群众获得感最强的5年，累计完成铁路投资2237亿元，是“十二五”的3.15倍，全省铁路建成总里程达到4204公里，其中高铁2215公里，铁路里程比“十二五”末增加了超过5成，高铁里程更是增长了158%，江苏高铁里程排名由“十二五”末的全国第14名一跃进入全国前三，初步形成“轨道上的江苏”主骨架。

3、“强富美高”新江苏建设和“争当表率、争当示范、走在前列”对铁路的需求，是制定《意见》的目标引领。铁路是国民经济大动脉和重大民生工程，是服务构建新发展格局、支撑高质量发展、建设“强富美高”新江苏的关键基础设施。根据初步规划，“十四五”铁路建设任务多集中在以我省为主建设的城际铁路项目上，呈现出鲜明的层次多、项目多、投资大、任务重的特点，现有的资金投入、资源供给及前期工作、建设、运营等体制机制等已不能适应新阶段的发展需求，亟需出台新的政策。

主要内容

新一轮铁路发展的《意见》，共22条。其中，总体要求和主要目标，2条；重点任务，7条；保障措施，10条；组织领导，3条。明确我省铁路发展的目标体系、重点任务、工作机制和配套政策。

总体目标：

全力打造“一流设施、一流技术、一流管理、一流服务”和“人民满意、保障有力、安全高效、走在前列”的现代化铁路强省。

围绕总体目标，《意见》提出分两个阶段实现。

第一个阶段：到2025年，基本建成“轨道上的江苏”。 

①高铁覆盖所有设区市和90%县级以上节点；

②实现省会南京与各设区市1.5小时通达、与长三角中心城市1小时通达；

③基本实现各设区市间2.5小时通达、各设区市与长三角中心区城市间3小时通达；

④宁镇扬、苏锡常、沪苏通率先形成1小时“轨道交通圈”；

⑤铁路货运体系基本形成。

第二个阶段：到2035年，全面建成“轨道上的江苏”。

①全面建成由高铁干线、城际铁路、都市圈市域（郊）铁路和货运铁路等组成的“省域成网、拥江成环、外畅内密、功能互补、多网互联、站城融合、港（园）场协同”的多层次现代化铁路网络；

②形成人悦其行、货优其流、分工合理、安全高效的铁路客货运体系；

③实现95%县级以上节点高铁通达，其中50万以上人口城市（县）高铁全覆盖。

重点任务

《意见》用“7个高”体系性地明确了今后一段时期特别是“十四五”全省铁路建设发展的重点任务。

高水平建设客运干线网，推动形成以国家“八纵八横”在我省的“两纵两横”高铁网骨干，以区域城际铁路为延伸拓展，以省会南京为核心，以苏州、南通、徐州、连云港为三极的“六纵六横一核三极”干线铁路网络。

解释1：【“六纵六横”，“六纵”：包括沿海通道、京宁（杭）通道、中部通道、鲁苏皖赣通道、盐杭通道以及合新通道。“六横”：包括陆桥通道、沿江通道、沪宁通道、沿淮通道、徐盐通道（上海至太原通道）以及沪苏浙皖通道。】

解释2：【“一核三极”，充分发挥南京区域性航运中心和国际货邮核心城市、徐州国际陆港、连云港国际枢纽海港、苏州国际铁路枢纽及南通通州湾集装箱新出海口的优势，构建以南京为核心，苏通、徐州、连云港为三极的“一核三极”铁路国际物流格局。】

高质量补齐城际和市域（郊）短板，逐步形成以服务长三角中心区、扬子江城市群为主要目标的“区域一体、衔接顺畅、站城融合”的城际铁路网络和“功能匹配、标准统一、便捷高效”的市域（郊）铁路网络。

高标准打造综合客运枢纽，着眼于实现多网络衔接、零距离换乘，加快构建和完善具有区域集散特色的综合客运枢纽；推进统一规划、同步建设和一体运营；推动单一交通枢纽提升为城市综合体。

高效能构建货运体系，完善提升由货运通道、铁路专支线、货运枢纽、物流场站等共同组成的铁路货运网络；提升全国性、区域性铁路物流节点和物流基地的货运枢纽功能，推动货运枢纽向现代综合物流枢纽转型。

高起点探索自主运营，积极支持以国家铁路运输企业为主、运营我省境内的国家干线铁路和接入国家干线网的区域城际铁路；推动形成城市群城际铁路的自主运营体系和货运“最后一公里”的总体运营体系，逐步构建起南京都市圈、苏锡常都市圈和沟通长江南北、覆盖扬子江城市群的“拥江环湖”自主运营网络。

高品质铸就美丽高铁，推动形成以新建铁路和铁路枢纽为主体的绿色生态长廊、文化展示走廊、安全运输通道、经济发展裙带和城市现代地标。

高效率带动产业发展，引导高铁沿线布局特色产业集群化发展；进一步发展壮大轨道交通装备产业，拓展延伸轨道交通产业链；鼓励我省铁路建设优先采购本土装备、信息通信、国产自控软件等产品。

保障措施

为适应新阶段的铁路发展要求，重点研究建立或完善了规划引领、前期工作、建设管理、投融资、资源保障、综合开发等多项机制，很多措施和政策在全国范围内是相对率先的。主要从十个方面进行保障：

1、加强规划科学统筹

科学编制“十四五”铁路发展及中长期路网布局等各类铁路规划；深化研究各设区市铁路枢纽总图规划和都市圈市域（郊）铁路建设规划；做好铁路规划与其他规划的衔接融合；超前谋划并预留超高速轨道交通通道。

2、凝聚前期工作合力

干线铁路项目：省市共同开展；跨越2个及以上设区市的城际铁路项目：省牵头，市配合开展；只有1个设区市境内的城际铁路项目、所有的都市圈市域（郊）项目：省指导协调，市具体承担。

3、规范征地拆迁工作

沿线市、县（市、区）人民政府要切实履行铁路建设征地拆迁主体责任，认真组织实施土地征收、房屋征收（拆迁）、补偿安置等；严格控制铁路项目征地拆迁范围及费用。

4、优化建设管理模式

明确铁路项目的建设主体责任，以省为主导的项目由省组织建设实施，以市、县（市、区）为主导的项目由项目所在地负责建设实施；加快建立铁路建设管理体系与标准规范；构建以信用体系为基础的新型监管机制。

5、提升运输服务水平

加快构建高效、集约和规模化、专业化的铁路运输体系；加强与路地沟通协调，信息互通共享；优化我省境内铁路的运输组织和列车开行方案。

6、完善省市共担机制

路、省共建的国家干线铁路项目和我省主导建设的区域城际铁路项目，省方资本金的省市出资比例为：苏南地区5︰5，苏中地区6︰4，苏北地区7︰3；城市群城际铁路项目，以所在设区市和县（市、区）出资为主，省级原则上按资本金的30%出资；都市圈市域（郊）铁路项目，由所在设区市和县（市、区）负责；纳入国家规划且具有公共属性的铁路专支线项目，以所在设区市和县（市、区）投入为主，省级原则上按照总资本金扣除征地拆迁费用后的30%出资。

7、拓展资金筹集渠道

积极争取中央预算资金；加快研究制定我省主导建设铁路项目运营亏损补贴的政策；研究土地出让收益支持都市圈市域（郊）铁路建设等政策；支持符合国家相关要求的铁路项目开展不动产投资信托基金（REITs）试点等。

解释３：【不动产投资信托基金（REITs），指基础设施证券投资基金（以下简称基础设施REITs）是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。】

8、推进土地综合开发

省级铁路项目投资主体与沿线市、县（市、区）共同组建综合开发公司，市场化方式开展铁路沿线土地综合开发；探索推进车站建设与城市融合发展，集约化、集成化开发站场核心区和关联区；探索车站上盖及地下物业开发并落实分层确权；开展新建车站站城融合试点。

9、强化资源要素保障

对列入国家和省重大项目清单的铁路项目及综合开发项目所需用地、用林计划，由省相关主管部门安排保障；所需规划空间，应在国土空间规划统筹布局安排；所需耕地（林地、公益林）占补平衡和基本农田补划等指标由各地人民政府及各级相关部门积极保障，不足部分可通过市场化交易等方式获得；提高铁路建设项目的生态资源保障能力；协同做好防洪影响评价工作。

10、健全法规制度体系

探索推进地方铁路整体立法，完善地方铁路依法治理体系；加快出台《江苏省铁路安全管理条例》。

组织领导

持续完善工作机制

发挥省铁路建设领导小组这一议事协调机构的作用，进一步明晰和优化了省政府定期会办、省铁路办牵头抓总、省发改委主抓铁路规划和项目审批、省铁路集团作为市场主体、省有关部门合力推动、地方政府全力以赴的组织保障体系。

有序强化对外协调

与国家有关部委的协调，原则上由省有关部门对口衔接，各设区市在省有关部门指导下做好配合工作；与国家铁路集团的对接协调，涉及政府职能的事项由省铁路办牵头协调，涉及企业行为的事项由省铁路集团负责对接；与相邻省（市）的协调，在省铁路建设领导小组统一领导下，由省发展改革委、省铁路办负责牵头推进。

全面加强宣传引导

广泛宣传铁路的社会属性、经济属性和公共服务属性。主动顺应群众对高铁出行“最关切、最迫切”的新需求，引导广大人民群众和社会各界对铁路项目技术标准、站场设置的合理期待。